Накануне судебного процесса по оспариванию нового порядка избрания глав муниципальных образований Челябинской области, исключившего прямые выборы населением, в редакцию поступило экспертное мнение старшего преподавателя кафедры государственно-правовых дисциплин Челябинского филиала РАНХиГС, кандидата юридических наук Ольги Смородиной.
Развитие России как демократического правового государства во многом определяется тем, насколько рациональной и эффективной является организация власти в государстве, причем не только центральной, но и – прежде всего – местной власти, представленной в виде системы органов местного самоуправления. И существенным моментом для развития местного самоуправления является реальная возможность для граждан на деле опробовать свои властные полномочия, проявить свою политическую активность.
Общепризнанные установки и ценности демократии, составляющие теоретическую базу местного самоуправления, получили отражение в Европейской хартии местного самоуправления, дающей следующее определение местного самоуправления: «Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования». Конституция РФ закрепила местное самоуправление как одну из основ государственного строя, гарантировала его осуществление и определила его статус как самостоятельного в пределах своих полномочий, подтвердив, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Согласно Конституции местное самоуправление является важной формой самоорганизации населения для решения вопросов местного значения и обеспечивает самостоятельное решение населением этих вопросов.
Право отдельного гражданина России на осуществление местного самоуправления составляет основу права населения на местное самоуправление. Данное право прямо не называется во 2 главе Конституции Российской Федерации, посвященной правам и свободам человека и гражданина, однако косвенно находит выражение в ст. 32 в контексте провозглашения права гражданина на участие в управлении, а также его возможности избирать и быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Статья 3 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 2003 года № 131-ФЗ раскрывает данную норму и закрепляет право граждан Российской Федерации осуществлять местное самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления.
Таким образом, целью муниципальных прав и свобод, составляющих основу институтов муниципальной демократии, является разрешение проблем организации местного сообщества, что корреспондирует обязанности органов местного самоуправления создавать условия для наиболее полной и благоприятной реализации указанных прав и свобод.
Именно в рамках непосредственной демократии народ в целом либо его часть, организованная как самостоятельный коллектив, осуществляют свою власть на основе всеобщего участия и прямого волеизъявления каждого члена сообщества при принятии общественных и государственных решений.
Достоинства непосредственной демократии заключаются главным образом в том, что она обеспечивает наиболее полное участие народа в управлении общественной жизнью, сводит к минимуму отчуждение народа от институтов власти, укрепляет легитимность последних.
В настоящее время при рассмотрении значения непосредственной демократии как формы муниципальной демократии следует исходить из того что, во-первых, в конституционных нормах (ст. 2) закреплен приоритет личности в обществе и государстве, поскольку именно человек и гражданин представляет собой высшую социальную ценность. Это не исключает ценности самого государства, но приоритетная иерархия отражает стратегические звенья конституционной концепции государственного строительства. Во-вторых, представительные органы не должны быть противопоставлены прямому участию населения в разработке и принятии решений. Следовательно, только непосредственная демократия обеспечивает наиболее полное участие населения в управлении государством, создает условия для развития институтов гражданского общества.
Путем прямой демократии представительная форма получает юридические полномочия от народа на осуществление государственной власти, то есть она конституируется.
Право на осуществление местного самоуправления неотчуждаемо, так как население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления, несмотря на определенные трудности, возникающие при реализации этого права. Поэтому еще одним элементом правового статуса являются гарантии деятельности населения. Основанием для такого вывода выступает норма п. 4 ст. 3 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», согласно которой федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации обеспечивают государственные гарантии прав населения на осуществление местного самоуправления.
Частями 1, 2 и 3 статьи 34, частью 2 статьи 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлен общий принцип организации системы органов местного самоуправления, состоящий в том, что структура и порядок формирования органов местного самоуправления определяется уставом муниципального образования. Этот общий принцип соответствует положениям статьи 131 Конституции РФ (структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно) и части 2 статьи 130 Конституции РФ (местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления).
Стремление к построению вертикали власти во всех ее разновидностях объективно не способствует развитию института выборов.
С одной стороны, наблюдается процесс дальнейшего совершенствования вертикали власти – политических и государственных структур. С другой стороны, предпринимаются попытки выстроить на основе функционирующих и вновь создаваемых организаций модель демократического устройства, в которой нашел бы свое воплощение и определенный уровень взаимодействия различных государственных и общественных структур. Мы видим, что при сегодняшнем уровне демократии в нашем государстве, власть «общенародной идеи» отодвигается все дальше и дальше. Предназначение местного самоуправления в том смысле, в каком оно задумывалось исторически, будет выполнено при условии остановки процесса минимизации участия населения в местном самоуправлении как способа формирования органов муниципальной власти, замещения должностей в муниципальных органах. Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации со своей стороны должны обеспечить гарантии для реализации гражданами своего права самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления.