Редакция «Аналитического обозревателя» публикует заключение президента Европейского клуба экспертов местного самоуправления, профессора РАНХиГС, кандидата юридических наук, доктора экономических наук Эмиля Маркварта о неконституционности закона Челябинской области о порядке избрания глав муниципальных образований.

На Ваш запрос (Юрия Гурмана – Ред.) о даче экспертного заключения по вопросу соответствия Закона Челябинской области «О порядке избрания глав муниципальных образований Челябинской области и их отдельных полномочиях и порядке формирования представительных органов муниципальных районов Челябинской области» от 12 марта 2015 г. № 137-ЗО (в ред. от 31.03.2015) (далее – Закон № 137-ЗО) принципам и нормам Европейской хартии местного самоуправления, Конституции Российской Федерации, Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» № 131-ФЗ (далее – Закон № 131-ФЗ), считаю возможным сообщить следующее.

Из содержания Закона № 137-ЗО следует, что предметом его правового регулирования является установление различного порядка формирования представительных органов и глав конкретных муниципальных образований (в соответствии с перечнями), а также статуса глав муниципальных образований (в соответствии с теми же перечнями).

Согласно позиции, выраженной в Постановлении Конституционного Суда РФ 30.11.2000 № 15-П (п. 6 абз. 2 мотивировочной части), структура органов местного самоуправления представляет собой конкретную организационно-правовую модель местного самоуправления, включающую в себя не только перечень органов местного самоуправления, но и порядок их формирования и взаимоотношения между ними. Т.е. решение вопроса об установлении порядка формирования органов местного самоуправления является обязательным элементом определения структуры органов местного самоуправления.

В соответствии с п. 1 ст. 6 Европейской хартии местного самоуправления, «без ущерба для более общих законодательных положений местные органы власти должны иметь возможность сами определять свои внутренние административные структуры с тем, чтобы они отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление». Представляется, что установление без достаточных оснований (необходимости) конкретных, жестких организационных моделей для муниципальных образований со стороны государства (в т. ч. субъектов федерации) вступает в явное противоречие с изложенной нормой Европейской хартии. Следует иметь в виду, что нормы Европейской хартии, ратифицированной Российской Федерацией в 1998 году, являются нормами международного права, подлежащими применению на территории Российской Федерации, на что неоднократно обращал внимание Конституционный Суд РФ (см. к примеру, постановления Конституционного Суда РФ от 30.11.2000 г. № 15-П, от 11.11.2003 г. № 16-П, от 15.12.2003 г. № 19-П и др.).

Право самостоятельного определения структуры органов местного самоуправления самими муниципальными образованиями (населением) закреплено в Конституции РФ. Так, в соответствии со ст. 12 Конституции РФ, «в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». Конкретизация принципа самостоятельности содержится в ч. 1 ст. 131 Конституции РФ: «Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно». Конституционный Суд РФ неоднократно формулировал правовые позиции о недопустимости ограничения (и тем более – нарушения) самостоятельности местного самоуправления. Существует целая серия решений о недопустимости вмешательства органов государственной власти в формирование органов местного самоуправления (см. например определения Конституционного Суда РФ от 8.09.1999 г. № 138-О, от 15.05.2001 г. № 98-О, от 14.01.2003 г. № 21-О и др.).

В развитие указанных конституционных положений, в частности, в ч. 6 ст. 34 Закона № 131-ФЗ дано определение понятия структуры органов местного самоуправления через содержание решения местного референдума по этому вопросу: «6. В решении о структуре органов местного самоуправления муниципального образования, принимаемом на местном референдуме (сходе граждан), устанавливаются: 1) структура (перечень) и наименования органов местного самоуправления; 2) порядок избрания и полномочия главы муниципального образования - в соответствии с частью 2 статьи 36 настоящего Федерального закона». Таким образом, очевидно, что Закон № 131-ФЗ вслед за Конституцией РФ включает в понятие структуры органов местного самоуправления не только перечень и наименования органов, но и порядок избрания и полномочия главы муниципального образования.

Однако оспариваемым Законом № 137-ЗО для каждого конкретного муниципального образования безальтернативно установлен единственный порядок избрания (и статус) главы муниципального образования, что предопределяет единственно возможную структуру органов местного самоуправления и делает невозможным принятие самостоятельного решения о структуре органов местного самоуправления. Тем самым, можно утверждать, что областной законодатель данным законом фактически определил структуру органов местного самоуправления муниципальных образований Челябинской области.

Подобное регулирование может расцениваться как вмешательство законодательного органа государственной власти субъекта РФ в прерогативу населения и компетенцию местного самоуправления, что вступает в противоречие с процитированными выше нормами Конституции РФ, правовыми позициями Конституционного Суда РФ и нормами Закона № 131-ФЗ.

Следует также иметь в виду норму ч. 1.2 ст. 17 Закона № 136-ФЗ, в которой установлен соответствующий запрет: «Не допускается отнесение к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации полномочий органов местного самоуправления в сферах … установления структуры органов местного самоуправления…». В соответствии с пунктом «н» части 1 статьи 72 Конституции РФ к совместному ведению РФ и субъектов РФ отнесен вопрос установления общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления. Конкретное, безальтернативное определение структуры органов местного самоуправления в каждом типе муниципального образования (и тем более – в каждом конкретном муниципальном образовании) не входит в законодательную компетенцию субъекта РФ в соответствии с конституционным разграничением предметов ведения.

Поскольку обжалуемая норма Закона № 137-ЗО содержит жесткое (без права выбора населением того или иного варианта структуры органов местного самоуправления) закрепление для каждого муниципального района, городского округа, городского и сельского поселения единственно допустимой модели организации местного самоуправления (системы органов местного самоуправления и порядка их формирования), то данная норма, по нашему мнению, вступает в противоречие с процитированными нормами Европейской хартии местного самоуправления и, в еще более очевидной форме, - с нормами Конституции РФ, являющимися нормами прямого действия, и имеющими безусловный приоритет перед законодательством субъекта Российской Федерации.

Необходимо подчеркнуть, что нормы ст. 35, 36 Закона № 131-ФЗ в редакции Федерального закона № 136-ФЗ от 27.05.2014 г. не предполагают принятия субъектами федерации законов, жестко регулирующих систему органов местного самоуправления каждого муниципального образования. Аналогичную позицию занимают и специалисты профильного Комитета по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления Государственной Думы РФ, так же полагающие, что «субъект РФ своим законом может оставить это право – определение модели своей муниципальной власти – в полном объеме самому муниципальному образованию (в этом случае и менять эту модель будет само муниципальное образование)» (И.В. Бабичев. Новый этап муниципального строительства: возможности и риски. – Местное право, №3/2014). Указанные нормы следует толковать как возможность регламентации законами субъектов федерации процедур формирования органов местного самоуправления применительно к каждой из организационных моделей, определенных Законом № 131-ФЗ. При этом за каждым муниципальным образованием (населением) должно сохраняться право самостоятельного выбора одной из моделей, установленных федеральным законодателем (без предписывания той или иной конкретной модели каждому муниципальному образованию субъектом федерации).